Delibera n. 958 del 7 settembre 2016
Atto di segnalazione al Governo e al Parlamento concernente la proposta di estensione degli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari, previsti dall’art. 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136, ai servizi sanitari e sociali erogati da strutture private accreditate
Il Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione
Premessa
L’Autorità Nazionale Anticorruzione (di seguito, Anac) – tenuto conto che la legge 6 novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione), all’art. 1, co. 2, lett. g), prevede, tra l’altro, il compito di riferire al Parlamento sull’attività di contrasto della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione e sull’efficacia delle disposizioni vigenti in materia e che l’art. 213, co. 1, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture), indica, tra le finalità della attività di vigilanza e il controllo sui contratti pubblici, quella di prevenire e contrastare l’illegalità e la corruzione – intende formulare alcune osservazioni e proposte in ordine all’applicazione degli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari, previsti dall’art. 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136 (Piano straordinario contro le mafie, e delega al Governo in materia di normativa antimafia), ai servizi socio- sanitari erogati da strutture private accreditate.
1. I servizi sanitari e sociali erogati in regime di accreditamento
Il nuovo modello di servizio sanitario nazionale (SSN), che si è andato delineando a partire dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.421), è ispirato alla coniugazione del principio di libertà dell’utente con il principio di programmazione delle prestazioni a carico del servizio pubblico. Quanto al primo profilo, la legislazione cristallizza il diritto dell’utente alla scelta della struttura di fiducia per la fruizione dell’assistenza sanitaria (art. 8-bis, co. 2, del d.lgs. 502/1992) riconoscendo la qualità di erogatori delle prestazioni sanitarie e sociosanitarie per conto del servizio sanitario regionale a tutti i soggetti, pubblici e privati, titolari, cumulativamente, di: i) autorizzazione alla realizzazione di strutture e all’esercizio di attività sanitarie e sociosanitarie rilasciate ai sensi dell’art. 8-ter del d.lgs. 502/1992 in base al possesso di requisiti minimi, strutturali, tecnologici e organizzativi; ii) accreditamenti istituzionali di cui all’articolo 8-quater del d.lgs. 502/1992, subordinatamente al possesso di ulteriori requisiti di qualificazione, alla funzionalità degli stessi rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica positiva dell’attività svolta e dei risultati raggiunti; iii) accordi contrattuali stipulati con le regioni e le ASL ai sensi dell’articolo 8- quinquies del d.lgs. 502/1992, nei quali è definita la misura quantitativa delle prestazioni erogabili e la loro remunerazione. Ai sensi del co. 3 del citato art. 8-bis, tale sistema vale anche per le strutture e le attività socio-sanitarie. Il principio della necessaria programmazione sanitaria è, invece, perseguito con il criterio della funzionalità degli accreditamenti istituzionali rispetto agli indirizzi di programmazione regionale, inclusa la determinazione dei limiti entro i quali sia possibile accreditare quantità di prestazioni in eccesso rispetto al fabbisogno programmato. Gli accordi contrattuali definiscono il volume massimo di prestazioni che le strutture presenti nell’ambito territoriale della medesima ASL si impegnano ad assicurare, distinto per tipologia e per modalità di assistenza.
Come evidenziato nella recente delibera Anac del 20 gennaio 2016, n. 32 recante “linee guida per l’affidamento di servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali”, anche per l’erogazione di servizi sociali è previsto un sistema di autorizzazione e accreditamento, attraverso il quale sono individuati gli operatori economici (appartenenti al terzo settore) che possono erogare il servizio ed è sempre l’utente finale che sceglie la struttura cui rivolgersi, sulla base della qualità del servizio offerto (art. 11 della legge 8 novembre 2000, n. 328). Gli enti accreditati sono inseriti nella rete dei servizi sociali e possono ricevere contributi e sovvenzioni per lo svolgimento di attività rivolte al pubblico. In particolare, l’amministrazione può concedere vouchero assegni di cura ai cittadini da spendere presso le strutture accreditate per l’acquisto di prestazioni. Tale sistema è molto diffuso nelle realtà regionali e comunali e, pertanto, può essere considerato il modello classico e tradizionale di organizzazione dei servizi alla persona1 . Quanto all’inquadramento giuridico del rapporto intercorrente tra l’ente pubblico e le strutture sanitarie e socio-sanitarie accreditate, un consolidato orientamento giurisprudenziale lo riconduce alle concessioni di servizio pubblico, dal momento che il sistema si impernia su di un provvedimento traslativo di una quota del SSN cui segue un contratto di servizio, volto a disciplinare gli obblighi di servizio pubblico ed il rapporto patrimoniale (tra le ultime, Cass. civ. sez. un., 14 gennaio 2015, n. 473, Cass. civ. sez. un., 20 giugno 2012, n. 10149; Cons. st., sez. III, 18 aprile 2012, n. 2269). Inoltre, è stato evidenziato che «l’articolo 8-bis del d.lgs. n. 502 del 1992 precisa che l’esercizio di attività sanitarie per conto ed a carico del SSN è subordinato non solo all’autorizzazione per la realizzazione e l’esercizio della struttura sanitaria ed al suo accreditamento istituzionale, ma anche alla “stipulazione degli accordi contrattuali di cui all’art.8-quinquies”. Tale ultima norma pone il rapporto di accreditamento su una base saldamente negoziale: al di fuori del contratto la struttura accreditata non è obbligata a erogare prestazioni agli assistiti del SSN, e, per converso, l’amministrazione sanitaria non è tenuta a pagare la relativa remunerazione» (Cons. st., 14 giugno 2011, n. 3610).
2. Gli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari
Come noto, le disposizioni sulla tracciabilità dei flussi finanziari, previste dall’art. 3 della l. 136/2010, hanno la finalità specifica di rendere trasparenti le operazioni finanziarie relative all’utilizzo del corrispettivo dei contratti pubblici, in modo da consentire un controllo a posteriori sui flussi finanziari provenienti dalle amministrazioni pubbliche e intercettare eventuali usi degli stessi da parte di imprese malavitose. Gli obblighi connessi all’istituto della tracciabilità si articolano, essenzialmente, in tre adempimenti principali in capo agli operatori economici: i) utilizzo di conti correnti bancari o postali dedicati alle commesse pubbliche, anche in via non esclusiva; ii) effettuazione dei movimenti finanziari relativi alle commesse pubbliche esclusivamente mediante lo strumento del bonifico bancario o postale ovvero attraverso l’utilizzo di altri strumenti di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni; iii) indicazione negli strumenti di pagamento relativi a ogni transazione del codice identificativo di gara (CIG) e, ove obbligatorio ai sensi dell’art. 11 della legge 16 gennaio 2003, n. 3, del codice unico di progetto (CUP). La questione dell’applicazione degli obblighi di tracciabilità ai servizi socio-sanitari erogati in regime di accreditamento è stata affrontata, in precedenza, dall’Autorità, nella determinazione del 7 luglio 2011, n. 4 (paragrafo 4.5.), con la quale si è inteso dare risposta ai numerosi quesiti sorti in ordine all’individuazione dell’ambito di applicazione dell’ art. 3 della l. 136/2010. In merito, dopo aver acquisito il parere del Ministero dell’Interno e dell’Avvocatura Generale dello Stato, l’Autorità ha ritenuto che le tali prestazioni non potessero essere ricondotte nell’ambito del contratto di appalto o di concessione, così come definiti dal decreto legislativo 12 aprile 2006, n.163 (ora sostituito dal d.lgs. 50/2016) e, di conseguenza, non potessero essere sottoposte agli obblighi di tracciabilità di cui all’art. 3 della l. 136/2010, il cui ambito di applicazione era appunto ricondotto, attesa la formulazione letterale della norma, a tali fattispecie contrattuali tipiche2 . Nella suddetta determina, tuttavia, si prendeva atto dell’esistenza di un orientamento giurisprudenziale non concorde e si sottolineava che, in ogni caso, dovessero sempre essere tracciate le prestazioni in esame, qualora queste fossero erogate in forza di contratti di appalto o di concessione, così come intesi dal Codice dei Contratti pubblici. In linea con tali disposizioni l’Autorità, nella recente delibera del 20 gennaio 2016, n. 32, recante le “Linee guida per l’affidamento di servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali”, ha chiarito che, con riferimento alle sovvenzioni o contributi erogati a soggetti del terzo settore per lo svolgimento di attività d’interesse sociale ritenute utili per la collettività, i provvedimenti
…segue Delibera-n-958-del-7-09-2016
