Scopo del documento è fornire alle Amministrazioni centrali titolari di misure del PNRR ed ai Soggetti Attuatori indicazioni metodologiche ed operative sugli elementi caratterizzanti le principali fasi amministrative di avvio e attuazione degli interventi PNRR, nel rispetto della corretta, coerente e coordinata applicazione della normativa di riferimento nazionale e unionale, dell’adozione di processi e procedure operative di verifica e di utilizzo di strumenti di supporto amministrativo informatizzati.
Il rispetto della disciplina vigente e l’adozione di procedure di controllo con finalità preventive della commissione di illeciti sono, infatti, presidiati da quadri normativi e di prassi il cui rispetto è imposto ai soggetti coinvolti, affinchè il nostro Paese non manchi di cogliere l’opportunità offerta dai fondi europei di Next Generation EU per attenuare l’impatto economico e sociale della pandemia e rendere l’Italia un Paese più equo, verde e inclusivo, con un’economia più competitiva, dinamica e innovativa.
Il dispositivo per la ripresa e la resilienza adottato a livello dell’Ue, di cui al Regolamento (UE) 2021/241, art. 22, nonché negli accordi di prestito e finanziamento per la sua attuazione, prevedono che gli Stati membri sono tenuti ad adottare tutte le opportune misure per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione affinchè l’utilizzo dei fondi in relazione alle Misure sostenute dal dispositivo sia conforme al diritto dell’Unione e nazionale applicabile e, in particolare, sia garantita la prevenzione, l’individuazione e la rettifica delle frodi, dei casi di corruzione, dei conflitti di interessi e del “doppio finanziamento”.
Per realizzare tali finalità, le linee guida forniscono indicazioni in particolare su:
- misure/controlli per la corretta individuazione del “titolare effettivo” del destinatario dei fondi o appaltatore;
- misure/controlli per la prevenzione e il contrasto del “conflitto di interessi” e del “doppio finanziamento”;
- procedure per l’espletamento delle attività di controllo e rendicontazione delle spese e di Milestone & Target al fine, rispettivamente, di attestare ed accertare l’effettivo ed efficace avanzamento fisico e finanziario delle misure del PNRR.
Sin dagli incipit del dibattito pubblico sul PNRR, non sono mancati gli avvertimenti sui potenziali rischi di frode, corruzione, riciclaggio e infiltrazione della criminalità organizzata. Subito si sono susseguiti i moniti delle istituzioni, che hanno sollevato preoccupazioni sul rischio di permeabilità della Pubblica amministrazione rispetto alla commissione di illeciti. In misura particolare, la P.A. è apparsa impreparata dinanzi al rischio di riciclaggio di denaro di provenienza illecita. A tale riguardo, si richiama l’attenzione sulla recente comunicazione UIF dell’11 aprile 2022, nel cui ambito tra l’altro:
▪ si ravvisa la necessità di sensibilizzare gli uffici pubblici all’adozione di presidi funzionali all’individuazione e alla comunicazione delle operazioni sospette, ai sensi dell’articolo 10 del d.lgs. 231/2007 e della relativa disciplina attuativa emanata dalla UIF il 23 aprile 2018. Ciascuna pubblica amministrazione – nell’ambito dei procedimenti e delle procedure di cui all’articolo 10 del decreto antiriciclaggio – è tenuta a individuare il c.d. gestore, incaricato di vagliare le informazioni disponibili su ciascun intervento rientrante nel piano e di valutare l’eventuale ricorrenza di sospetti da comunicare alla UIF (Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia);
▪ si richiama l’importanza di controlli tempestivi ed efficaci sulla c.d. documentazione antimafia;
▪ si pone l’accento sul concetto di “titolare effettivo”: “Ai fini degli accertamenti in materia di titolarità effettiva, in analogia a quanto previsto per i destinatari degli obblighi di adeguata verifica dei clienti, è opportuno che le pubbliche amministrazioni tengano conto della nozione e delle indicazioni contenute nel d.lgs. 231/2007, si avvalgano degli ausili derivanti da database pubblici o privati, ove accessibili, e tengano evidenza dei criteri seguiti per l’individuazione della titolarità effettiva”.
L’assenza di idonee procedure in materia di antiriciclaggio in seno alla P.A. rappresenta una delle maggiori preoccupazioni per l’attuazione del PNRR.
Più in generale la UIF, con la Newsletter n. 1/2022, aveva evidenziato lo scarso livello di collaborazione attiva implementato dalla P.A. in materia di antiriciclaggio, rilevando un grado insufficiente di coinvolgimento in tema di segnalazioni di operazioni sospette (SOS). In particolare “Fin dalla sua origine, la disciplina antiriciclaggio italiana pone doveri di collaborazione in capo alle Pubbliche amministrazioni; nonostante ciò, il loro contributo al sistema di prevenzione è sempre stato e risulta ancora oggi molto limitato. L’avvio della fase operativa del PNRR rende, però, ancor più necessario che le PA accrescano la loro sensibilità per evitare che le risorse pubbliche vengano di fatto sottratte alla loro destinazione e che l’intervento di supporto rappresenti l’occasione per un rafforzamento delle mafie e dell’infiltrazione criminale nell’economia”.
In un simile scenario, le Linee Guida del Servizio Centrale per il PNRR evidenziano l’importanza della corretta determinazione della titolarità effettiva nel corso dell’intero processo amministrativo connesso all’attuazione delle misure del PNRR.
**Titolare effettivo è la persona fisica o le persone fisiche, diverse dal cliente, nell’interesse della quale o delle quali, in ultima istanza, il rapporto continuativo è istaurato, la prestazione professionale è resa o l’operazione è eseguita.
In base all’art. 22 Reg. (UE) 2021/241, paragrafo 2, lettera d), ai fini dell’audit e dei controlli e per fornire dati comparabili sull’utilizzo dei fondi in relazione a misure per l’attuazione di riforme e progetti di investimento nell’ambito del PNRR, è stabilito l’obbligo di raccogliere le seguenti categorie standardizzate di dati, garantendone il relativo accesso:
▪ il nome del destinatario finale dei fondi;
▪ il nome dell’appaltatore e del subappaltatore, ove il destinatario finale dei fondi sia un’amministrazione aggiudicatrice ai sensi delle disposizioni nazionali o dell’Unione in materia di appalti pubblici;
▪ il/i nome/i, il/i cognome/i e la data di nascita del/dei titolare/i effettivo/i del destinatario dei fondi o appaltatore, ai sensi dell’articolo 3, punto 6, della direttiva (UE) 2015/849 del Parlamento europeo e del Consiglio.
Nello specifico, il Soggetto Attuatore assume, nella fase di attuazione del progetto di propria responsabilità, obblighi specifici in tema di controllo:
▪ di regolarità amministrativo-contabile delle spese esposte a rendicontazione;
▪ del rispetto delle condizionalità e di tutti gli ulteriori requisiti connessi alle Misure (investimenti/riforme) PNRR, in particolare del principio DNSH, del contributo che i progetti devono assicurare per il conseguimento del Target associato alla misura di riferimento, del contributo all’indicatore comune e ai tagging ambientali e digitali nonché dei principi trasversali PNRR;
▪ dell’adozione di misure di prevenzione e contrasto di irregolarità gravi quali frode, conflitto di interessi, doppio finanziamento nonché verifiche dei dati previsti dalla normativa antiriciclaggio (“titolare effettivo”);
▪ di rendicontazione, sul sistema informativo utilizzato, delle spese sostenute ovvero dei costi maturati in caso di utilizzo di opzioni di semplificazione dei costi (OCS).
Per quanto concerne l’adozione di misure di prevenzione e contrasto di irregolarità gravi quali frode, conflitto di interessi, doppio finanziamento nonché verifiche dei dati previsti dalla normativa antiriciclaggio (“titolare effettivo”), le Linee Guida indicano che il Soggetto Attuatore (sia esso pubblico o privato) è tenuto, in primo luogo, a fornire all’Amministrazione Centrale una generale rassicurazione in merito alla presenza all’interno della propria struttura di un sistema organico di procedure, principi, regole che devono essere rispettate e correttamente implementate in applicazione della normativa nazionale vigente e/o della regolamentazione interna (es. misure di prevenzione e controllo trasversali e continuative che per la PA discendono dall’applicazione della Legge anticorruzione L. 190/2012 e successive disposizioni normative, come più diffusamente indicato nel paragrafo 3.2 sopra dal DPR n. 62/2013 e dal d.lgs. 165/200; politiche di etica e integrità, ovvero norme, codici e procedure che contemplano le principali regole di condotta del personale o, in generale, modelli organizzativi e programmi di compliance “anticorruzione” adottati da Enti/aziende al fine di gestire e ridurre il rischio di reati contemplati nel d.lgs. 231/2001).
Nella fase di predisposizione ed approvazione Avviso/Bando di gara, il soggetto attuatore per selezionare il soggetto realizzatore di un progetto di sua responsabilità deve provvedere alla messa in campo di specifiche misure per la prevenzione e contrasto ai conflitti di interesse e utili alla verifica del titolare effettivo.
In particolare, ferme restando le più articolate indicazioni contenute nel Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) 2022-2024, il Soggetto Attuatore prima della pubblicazione dell’Avviso/Bando di gara deve:
▪ accertarsi che il bando di gara per l’aggiudicazione degli appalti, preveda esplicitamente l’obbligo, da parte dei soggetti partecipanti, di fornire i dati necessari per l’identificazione del titolare effettivo;
▪ accertarsi che il bando di gara per l’aggiudicazione degli appalti, preveda esplicitamente l’obbligo del rilascio di una dichiarazione di assenza di conflitto di interessi a carico dei partecipanti (e dei titolari effettivi);
▪ (eventualmente) prevedere nel bando un apposito format per la comunicazione dei dati necessari per l’identificazione del titolare effettivo;
▪ (eventualmente) prevedere nel bando un apposito format di dichiarazione di assenza di conflitto di interessi (con contenuti coerenti all’oggetto dell’aggiudicazione e conformi alla normativa vigente).
Nella fase di affidamento dell’incarico al personale direttamente coinvolto nella procedura di gara, il soggetto attuatore, prima della sottoscrizione dell’incarico/contratto del personale coinvolto nella procedura di gara, deve provvedere all’esecuzione del controllo formale al 100% delle dichiarazioni rese dal medesimo personale al fine della prevenzione e contrasto ai conflitti di interesse e per la verifica del titolare effettivo.
Anche nella fase istruttoria delle domande di partecipazione alla gara, il soggetto attuatore, prima dell’aggiudicazione dell’appalto, deve provvedere all’esecuzione del controllo formale al 100% delle dichiarazioni rese dai partecipanti all’Avviso/gara al fine della prevenzione e contrasto ai conflitti di interesse e per la verifica del titolare effettivo. In particolare, oltre agli adempimenti per la verifica in tema di conflitto di interessi, deve verificare che tutti i soggetti partecipanti alla procedura d’appalto abbiano fornito i dati necessari per l’identificazione del titolare effettivo; e che le comunicazioni in ordine al titolare effettivo siano coerenti con i format (eventuali) predisposti dall’Amministrazione/Stazione appaltante.
Nella fase di stipula del contratto di appalto, il soggetto attuatore – prima della sottoscrizione del contratto di appalto con il soggetto aggiudicatario/contraente – oltre ai prescritti controlli previsti dal d.lgs. 50/2016, deve provvedere ad eseguire controlli specifici sulle dichiarazioni rese dal medesimo soggetto al fine della prevenzione e contrasto ai conflitti di interesse e per la verifica del titolare effettivo. In particolare, deve:
▪ individuare il “titolare effettivo” dell’aggiudicatario/contraente e adottare misure ragionevoli per verificarne l’identità, in modo che il soggetto obbligato sia certo di sapere chi sia effettivamente la persona fisica per conto della quale è realizzata l’operazione o l’attività. Nel caso di un’entità giuridica, si tratta di individuare la persona fisica (o le persone fisiche) che, possedendo o controllando la suddetta entità, risulta l’effettivo beneficiario dell’operazione o dell’attività. Ciò implica, per le persone giuridiche, i trust, le società, le fondazioni ed istituti giuridici analoghi, l’adozione di misure ragionevoli per comprendere l’assetto proprietario e di controllo.
Nel caso in cui si faccia ricorso al subappalto (se previsto dall’Avviso/Bando di gara e dal Contratto di appalto), la comunicazione dei dati relativi al titolare effettivo e le relative attività di verifica dovranno essere svolte anche sul soggetto terzo (subappaltatore) cui l’appaltatore affida in tutto o in parte, l’esecuzione del lavoro ad esso appaltato.
Ai sensi dall’articolo 8, del decreto legge n. 77/2021 (legge di conversione n. 108/2021), le Amministrazioni Centrali titolari di misure PNRR provvedono al coordinamento delle attività legate all’attuazione delle misure (investimenti e riforme) di propria competenza, assicurando che la gestione, il monitoraggio e la rendicontazione da parte dei Soggetti attuatori siano effettuate correttamente e tempestivamente. La supervisione dell’attuazione delle singole misure del PNRR e, dunque, dei singoli progetti/interventi che lo compongono, è nella responsabilità delle Amministrazioni centrali titolari di misure, in ragione delle competenze istituzionali, tenuto conto del settore di riferimento e della natura dell’intervento.
Spetta alle Amministrazioni Centrali titolari di misure PNRR procedere, attraverso le proprie Unità di missione/Strutture di coordinamento PNRR, alla trasmissione, al Servizio Centrale PNRR attraverso il sistema informativo ReGIS, della rendicontazione periodica delle spese inerenti le Misure (riforme e investimenti) di propria competenza; alla trasmissione, al Servizio Centrale PNRR attraverso il sistema informativo ReGIS, della rendicontazione semestrale di avanzamento Milestone e& Target associati alle Misure (riforme e investimenti) di propria competenza.
Come previsto dall’Allegato alla Circolare MEF-RGS n.9 del 10 febbraio 2022 e dettagliato nei propri Sistemi di gestione e controllo, le Amministrazioni Centrali titolari di misure PNRR hanno l’obbligo di garantire un corretto utilizzo dei fondi PNRR assicurando la coerenza tra i criteri di selezione delle azioni con le regole e gli obiettivi del PNRR nel rispetto delle condizionalità e degli ulteriori requisiti previsti (procedure di selezione dei progetti e/o Soggetti Attuatori e conseguente ammissione a finanziamento), la regolarità e conformità alla normativa vigente delle spese sostenute e rendicontate dai soggetti attuatori per la realizzazione degli interventi PNRR nonché verificando che il conseguimento di Milestone e Target sia corretto e coerente con gli obiettivi del Piano e risponda in pieno alle condizionalità di cui all’Annex alla CID e all’Operational Arrangements.
Nello specifico, le Amministrazioni Centrali titolari di misure PNRR sono tenute ad assicurare:
▪ la regolarità delle spese esposte a rendicontazione sul PNRR (e di tutti gli atti di competenza ad esse collegate);
▪ l’adozione di misure di prevenzione e contrasto di irregolarità gravi quali frode, conflitto di interessi, doppio finanziamento nonché verifiche dei dati previsti dalla normativa antiriciclaggio (“titolare effettivo”);
▪ il corretto ed effettivo avanzamento/conseguimento di target e milestone;
▪ il rispetto delle condizionalità e di tutti gli ulteriori requisiti connessi alle misure del PNRR, in particolare del principio DNSH, del contributo agli indicatori comuni e ai tagging ambientali e digitali nonché dei principi trasversali PNRR.
Per quanto concerne la selezione dei progetti e/o dei soggetti attuatori, occorre porre in essere:
▪ controlli ordinari di gestione e di regolarità amministrativo-contabile;
▪ misure ex ante per il rispetto delle condizionalità specifiche di investimenti/riforme, degli ulteriori requisiti legati alle Misure di competenza, del principio DNSH e dei principi trasversali PNRR;
▪ misure ex ante di prevenzione e contrasto dei conflitti di interessi, del doppio finanziamento e di verifica del titolare effettivo.
Con riferimento a tale ultimo punto, le Linee Guida richiedono che, in fase di predisposizione di un Avviso per selezione dei progetti e/o dei Soggetti attuatori, l’Amministrazione titolare deve provvedere ad inserire nel testo di Avviso la produzione di specifiche attestazioni/autodichiarazioni a carico del partecipante ai fini delle attività di prevenzione e contrasto ai conflitti di interesse, doppio finanziamento e verifica del titolare effettivo. Pertanto, l’Amministrazione titolare di misure PNRR deve prevedere nell’Avviso/Bando esplicitamente tale obbligo, a carico dei soggetti candidati/proponenti, di rilascio di tali dati e dichiarazioni.
In particolare:
▪ obbligo da parte dei soggetti proponenti di fornire i dati necessari per l’identificazione del titolare/destinatario effettivo;
▪ obbligo (da parte dei proponenti e dei titolari effettivi) del rilascio di una dichiarazione di assenza di conflitto di interessi;
▪ obbligo del rilascio di una dichiarazione di non sussistenza di doppio finanziamento del progetto proposto.
In merito ai punti sopra esposti, consiglia di prevedere specifici format di comunicazione dei dati necessari per l’identificazione del titolare/destinatario effettivo nonché di dichiarazione circa l’assenza di conflitto di interessi e di non sussistenza di doppio finanziamento del progetto proposto (con contenuti coerenti all’oggetto dell’Avviso e conformi alla normativa vigente).
Un altro adempimento è quello relativo ai controlli formali al 100% sulle dichiarazioni rese dal personale direttamente coinvolto nel processo di selezione. In particolare, in fase di affidamento incarico al personale direttamente coinvolto nella procedura di selezione progetti, l’Amministrazione titolare – prima della sottoscrizione dell’incarico/contratto del personale coinvolto nella procedura di selezione dei progetti – deve provvedere all’esecuzione del controllo formale al 100% delle dichiarazioni rese dal medesimo personale al fine della prevenzione e contrasto ai conflitti di interesse e per la verifica del titolare effettivo.
Anche nei controlli formali al 100% sulle dichiarazioni rese dai soggetti proponenti, nella fase di istruttoria domande di partecipazione all’Avviso di Selezione, l’Amministrazione titolare – prima dell’ammissione a finanziamento del progetto – deve provvedere all’esecuzione del controllo formale al 100% dei dati forniti e delle dichiarazioni rese dai partecipanti all’Avviso ai fini della verifica del titolare effettivo, della prevenzione e contrasto ai conflitti di interesse e della non sussistenza del doppio finanziamento. Con riferimento specifico alle comunicazioni in ordine al titolare effettivo, deve verificare la conformità delle dichiarazioni alla normativa vigente, assicurandosi che le comunicazioni siano coerenti con i format predisposti dall’Amministrazione o previsti dall’Avviso/Bando, e deve verificare che le dichiarazioni in merito all’assenza del conflitto di interessi e assenza del doppio finanziamento siano state rese comunque nella forma della dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà e di certificazione (art 46 e 47 DPR n. 445/2000) ed in coerenza quanto richiesto dalla normativa vigente avuto riguardo sia al contenuto specifico che alle tempistiche di presentazione.
Per i controlli specifici sui Soggetti Attuatori destinatari dei finanziamenti PNRR, l’Amministrazione Centrale – prima dell’ammissione a finanziamento del progetto – deve verificare il titolare effettivo dei soggetti attuatori selezionati (vincitori), adottando misure ragionevoli per verificarne l’identità, in modo che sia certa di sapere chi sia effettivamente la persona fisica per conto della quale è realizzata l’operazione o l’attività.
Le Linee Guida avvertono che la verifica del titolare effettivo dovrà essere effettuata dall’Amministrazione Centrale su tutti i Soggetti Attuatori selezionati destinatari dei finanziamenti PNRR (soggetti obbligati alla comunicazione di dati e informazioni relativa alla titolarità effettiva di cui al Decreto Ministeriale MEF n. 55 dell’11 Marzo 2022). Tuttavia, qualora l’elenco dei soggetti selezionati risulti particolarmente numeroso, tanto da rallentare il rapido svolgimento delle procedure amministrative di selezione, prevede che l’Amministrazione Centrale provveda a tale adempimento effettuando un campionamento basato su un’adeguata analisi dei rischi.
Il Servizio Centrale PNRR, al fine di velocizzare i tempi della suddetta verifica e di evitare il rallentamento delle procedure di selezione, si impegna a fornire alle Amministrazioni Centrali l’utilizzo e/o l’accesso diretto a sistemi informativi intelligenti che consentiranno di svolgere in maniera del tutto “automatica” la verifica richiesta.
Precisa anche che, nelle more dell’utilizzo dei sistemi di verifica automatica, sempre per agevolare l’attività istruttoria e, in particolare, per la raccolta e verifica dei dati utili alla corretta identificazione dei titolari effettivi di società nazionali e internazionali, il Servizio Centrale PNRR mette a disposizione delle Amministrazioni Centrali titolari di misura PNRR strumenti informativi quali PIAF (piattaforma nazionale antifrode) e ARACHNE (sistema comunitario antifrode) fornendone un accesso diretto (o a regime tramite collegamento con il sistema informativo ReGIS) per poter svolgere in autonomia eventuali attività di approfondimento.
Alla luce di tali indicazioni fornite dal Servizio Centrale per il PNRR, che evidenziano, per quanto qui di interesse, l’importanza della effettiva, adeguata e corretta individuazione del titolare effettivo, si auspica una loro effettiva implementazione da parte dei soggetti coinvolti.
Difatti, la P.A. è chiamata a fornire una risposta proporzionata e adeguata alle situazioni specifiche relative all’erogazione dei fondi, combinando misure già presenti a legislazione vigente con procedure specificamente previste per il PNRR, in una logica unitaria e volta a creare un sistema di controllo efficace, efficiente e strutturato nonché capace di garantire un corretto utilizzo dei fondi Next Generation EU destinati al Piano Nazionale di Ripresa Resilienza Italia (PNRR) ai sensi dell’art. 22 del Reg. (UE) 2021/24.
Non bisogna dimenticare, inoltre, che la presenza e l’implementazione di misure di prevenzione, individuazione e contrasto alle frodi, alla corruzione, al riciclaggio e, in generale, agli illeciti, poste in essere dalle Amministrazioni coinvolte nei processi attuativi del PNRR costituisce elemento specifico di cui le stesse devono dotarsi ed è oggetto di controllo da parte dell’Unità di Audit, nel corso delle proprie verifiche sull’efficace funzionamento dei sistemi di gestione e controllo dei Piani (Verifiche di sistema). Laddove siano riscontrate delle carenze da parte dell’Unità di Audit nazionale ed europea, queste possono richiedere alle Amministrazioni centrali titolari di misure PNRR l’implementazione di idonee azioni/misure di mitigazione del rischio frode/corruzione che saranno poi oggetto di monitoraggio/verifica periodica attraverso una specifica attività di follow-up.
