CONVENZIONE OCSE SULLA LOTTA ALLA CORRUZIONE DEL P.U. STRANIERO: PUBBLICATO IL RAPPORTO DEL WGB PER L’ITALIA SULLA FASE 4

L’Italia ha firmato e ratificato, con la legge 29 settembre 2000, n. 300, recante la delega al Governo per la disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche e degli enti privi di personalità giuridica – attuata come è noto con il D.Lgs. n. 231/2001 – la Convenzione OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico) di Parigi del 17 dicembre 1997 sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle transazioni economiche internazionali.

Con la Convenzione di Parigi del 1997, gli Stati dell’area OCSE (ben 34 furono i primi Paesi firmatari), dietro la spinta degli Stati Uniti (gli USA nel 1977 avevano adottato il Foreign Corruption Practices Act – FCPA), che invocavano un “level playing field”, comuni regole di gioco sui mercati internazionali, perseguivano l’obiettivo di introdurre nell’ordinamento giuridico internazionale una disciplina vincolante ed efficace nella lotta alla corruzione e dar vita ad una reale cooperazione tra i principali attori sul panorama dell’economia mondiale.

Difatti, la Convenzione OCSE pone norme vincolanti in forza delle quali le Parti sono tenute ad introdurre all’interno dei propri ordinamenti giuridici tutte le modifiche necessarie alla realizzazione degli obiettivi richiesti dal testo convenzionale.

La Convenzione, al pari di una direttiva europea, individua nella predisposizione di un’equivalenza funzionale tra le misure adottate dagli Stati la sua cifra essenziale; ciò sulla base del rilievo per cui, nel rispetto delle specificità proprie di ciascun ordinamento nazionale, soltanto un’effettiva attuazione delle misure indicate dalla Convenzione può dar vita ad un fronte compatto nella lotta alla corruzione internazionale.

Tuttavia, l’implementazione della Convenzione all’interno di differenti e specifici contesti giuridici e culturali rappresenta un passaggio critico.

Sotto tale profilo emblematica è stata l’attuazione all’interno degli ordinamenti domestici della norma che impone la previsione di forme di responsabilità delle persone giuridiche per il reato di corruzione del p.u. straniero. Come è noto, differenti fra loro sono state le soluzioni giuridiche adottate dai singoli Stati. Ad esempio, in Italia, il Legislatore del 2001 ha optato, con il decreto legislativo n. 231, ad una soluzione inedita, che ha introdotto una responsabilità amministrativa degli enti derivante da reato, un tertium genus, come sottolineato in dottrina, rispetto alla responsabilità amministrativa o penale dell’ente.

In un simile scenario, in seno all’OCSE è stato istituito il Working Group on Bribery, cioè il Gruppo di lavoro sulla corruzione dei pubblici ufficiali stranieri nelle transazioni economiche internazionali, al quale l’Italia partecipa. Il WGB cura l’attuazione della Convenzione da parte degli Stati aderenti, assicurando la sua effettiva e propositiva implementazione. Attraverso l’attività del Gruppo di lavoro, oggi giunta alla fase 4 di follow-up, è possibile individuare i problemi in punto di attuazione della convenzione da parte degli Stati, avendo l’occasione per valutare la capacità di tenuta delle norme convenzionali dinanzi alla varietà di ordinamenti giuridici con i quali ha dovuto confrontarsi.

Per quanto riguarda l’Italia, il Gruppo di lavoro ha pubblicato il report relativo alla fase 4 di follow up. Il WGB riconosce al nostro Paese di aver raggiunto risultati positivi, pur individuando dei punti deboli sui quali richiama le nostre istituzioni.

Il documento individua, in particolare, fra le buone pratiche adottate dal nostro Paese, l’istituzione nel 2018 presso la Procura della Repubblica di Milano del III Dipartimento Affari internazionali – Reati economici transnazionali. Il Dipartimento è responsabile di tutti i reati economici transnazionali, tra cui la corruzione internazionale, il riciclaggio di denaro e i paradisi fiscali.

Il Gruppo di lavoro sottolinea il grande impegno dei Pubblici Ministeri e, in genere, degli organi inquirenti nello svolgimento delle indagini finalizzate a individuare sistemi di corruzione internazionale, ciò nonostante gli standard di prova eccessivamente onerosi, sanzioni pecuniarie per gli enti del tutto inadeguate e termini di prescrizione eccessivamente brevi.

Il documento riconosce altresì all’Italia lo sforzo compiuto nella cooperazione internazionale.

Tuttavia, il WGB sottolinea che il nostro Paese dovrebbe aumentare le risorse umane e investire di più nella digitalizzazione del sistema giudiziario. Entrambi i profili sono fondamentali per ridurre i ritardi nei procedimenti di corruzione e nelle altre fattispecie di reato.

L’introduzione di sistemi di audit fiscale, la cooperazione in materia fiscale e l’introduzione di una disciplina volta a proteggere gli informatori nel settore pubblico e privato rappresentano significativi passi in avanti nella lotta alla corruzione internazionale; tuttavia si rimane in attesa degli interventi normativi di attuazione della direttiva europea sul Whistleblowing, che, come noto, ha visto solo l’approvazione, nell’agosto 2022, della legge delega n. 127, che reca i “Principi e criteri direttivi per l’attuazione della direttiva (UE) 2019/1937, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione”.

Infine, il Gruppo di lavoro considera con favore l’iniziativa dell‘Italian Business Integrity Day (IBID), che si tiene ogni anno nella Giornata internazionale anticorruzione (9 dicembre), vista come uno sforzo innovativo e concreto per sensibilizzare e innalzare i livelli di consapevolezza sul fenomeno. Organizzato anche con il patrocinio del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale (MAECI), l’evento mette in mostra le pratiche di integrità delle aziende italiane.

Il Working Group on Bribery indica all’Italia alcune Raccomandazioni per prevenire e individuare la corruzione internazionale, in particolare:

Prevenzione e sensibilizzazione.

• Elaborare una strategia nazionale contro la corruzione internazionale, che comprenda misure per prevenire e sensibilizzare il pubblico e gli addetti ai lavori nei confronti di tale fenomeno;
• adottare misure supplementari per sensibilizzare i funzionari pubblici, compresi coloro che lavorano all’estero, con particolare riguardo al dovere di segnalare agli organi competenti gli episodi di corruzione;
• attuare misure mirate a sensibilizzare ulteriormente l’opinione pubblica sul rischio di corruzione straniera in Italia, con particolare riguardo alle imprese, comprese le PMI, che operano in paesi e settori a rischio più elevato;
• adottare un approccio più propositivo per incoraggiare (i) le imprese, comprese quelle statali, a sviluppare e adottare adeguati programmi o misure di controllo interno, di etica e di conformità per prevenire e individuare la corruzione internazionale; (ii) le organizzazioni imprenditoriali e le associazioni professionali, se del caso, al fine di assistere le imprese, soprattutto le PMI, nello sviluppo dei controlli interni, dell’etica e di programmi o misure di conformità per prevenire e individuare la corruzione internazionale;
• sviluppare linee guida per i funzionari MAECI su come sostenere le imprese italiane che operano all’estero.

Individuazione di accuse di corruzione internazionale attraverso i media.

• L’Italia è chiamata a garantire che i media italiani e stranieri siano regolarmente monitorati per quanto riguarda le accuse di corruzione all’estero e che tutti i rapporti dei media pertinenti, compresi quelli forniti dal gruppo di lavoro, siano trasmessi immediatamente alle forze dell’ordine.

Self-reporting.

• L’Italia è chiamata a considerare l’adozione di misure volte a incoraggiare le persone che hanno partecipato alla commissione di reati di corruzione internazionale a fornire informazioni utili alle autorità competenti per le indagini e l’esercizio dell’azione penale.

Whistleblowing.

• Migliorare il quadro normativo per proteggere e/o porre rimedio contro qualsiasi azione di ritorsione ai danni degli informatori nel settore pubblico;
• adottare con urgenza un quadro rafforzato, forte ed efficace, per proteggere e/o porre rimedio contro qualsiasi azione di ritorsione ai danni degli informatori del settore privato;
• aumentare ulteriormente i livelli di consapevolezza e garantire la formazione su (i) l’attuazione di misure adeguate per proteggere gli informatori nel settore privato e (ii) la protezione e i mezzi disponibili per tutelare gli informatori del settore privato.

Riciclaggio di denaro di provenienza illecita.

• L’Italia è chiamata a tenere in debita considerazione il fenomeno del riciclaggio di denaro proveniente dalla corruzione internazionale nell’ambito della valutazione nazionale del rischio;
• fornire orientamenti ai soggetti obbligati a maggiore rischio di commissione di reati di corruzione internazionale;
• formare il personale UIF specificamente sulla corruzione internazionale;
• mantenere statistiche complete sugli STRs che danno luogo a indagini di corruzione, azioni penali e condanne.

In particolare, il Gruppo di lavoro OCSE evidenzia che l’Italia non ha valutato adeguatamente il rischio di riciclaggio di denaro proveniente dal reato di corruzione internazionale. La valutazione nazionale del rischio (NRA) del 2018 ha rilevato un rischio intrinsecamente elevato di riciclaggio con riferimento alla corruzione, che compare tra i principali reato-presupposto. Tuttavia, non contiene alcun riferimento esplicito al reato di corruzione internazionale.

La Banca d’Italia e la UIF (Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia) hanno spiegato che il NRA si è concentrato soprattutto sulla dimensione criminale nazionale. I rapporti sulle transazioni sospette, poi, non contengono dati su reati specifici, compresa la corruzione internazionale. La Guardia di Finanza ha aggiunto che i “criminali internazionali” non ricorrono così spesso al sistema finanziario italiano per riciclare il denaro proveniente da corruzione estera.

Tuttavia, appare probabile che imprese e privati italiani corrompano funzionari esteri e riciclino in Italia i relativi proventi. L’Italia ha assistito ad almeno 90 indagini penali e a 72 procedimenti penali contro enti italiani indagati per corruzione internazionale, come risulta dalla Fase 3 di follow up.

Tale dato, sottolinea il Working Group on Bribery dell’OCSE, suggerisce in realtà una maggiore incidenza del rischio di riciclaggio di denaro legato alla corruzione all’estero, per lo meno più alta di quanto non sia riportato nel NRA italiano.

Requisiti contabili, l’audit esterno e i controlli aziendali interni.

• Formare revisori esterni sull’individuazione di fenomeni di corruzione internazionale;
• sensibilizzare gli esperti contabili e i revisori sul dovere di denunciare la corruzione straniera e sulle misure di protezione per coloro che segnalano gli illeciti.

Materia fiscale:

• Sensibilizzare le autorità fiscali in merito al reato di corruzione all’estero;
• adottare prassi di revisione delle dichiarazioni fiscali per garantire che le persone e le imprese che hanno corrotto funzionari pubblici stranieri non possano detrarre fiscalmente le tangenti.

Crediti all’esportazione

• SACE e SIMEST (i) sensibilizzino ulteriormente il loro personale e i loro clienti in materia di corruzione internazionale, (ii) forniscano una formazione adeguata al personale su come individuare potenziali casi di corruzione internazionale mediante procedure adeguate di due diligence;
• SACE e SIMEST assicurino che le loro politiche e procedure stabiliscano espressamente l’obbligo di riferire tempestivamente casi di corruzione straniera alle forze dell’ordine e sviluppino linee guida per il personale in materia;
• SACE prenda provvedimenti per individuare ulteriori misure rafforzate di due diligence, da applicarsi in caso di sospetti di corruzione internazionale.

Indagare e condannare la corruzione internazionale.

• Assicurare la formazione delle autorità giudiziarie;
• adottare misure per garantire che il reato di corruzione internazionale sia perseguibile indipendentemente dalla circostanza che il funzionario abbia effettivamente ricevuto il denaro;
• adottare misure per garantire che la responsabilità per il reato di corruzione internazionale si configuri ogni volta che una persona offre, promette o corrompe un funzionario pubblico straniero direttamente o tramite un intermediario, anche quando il soggetto diventi una parte dell’accordo, dopo che il funzionario abbia stipulato un precedente “accordo corrotto” con un intermediario o un altro terzo, adottando misure appropriate compresa la formazione delle autorità giudiziarie e, se necessario, la modifica della legislazione;
• rendere autonomo il reato di corruzione straniera, e. non richiedendo la prova di diritto straniero.

Regime sanzionatorio e confisca per il reato di corruzione internazionale.

• Adottare misure per garantire che le sanzioni imposte siano efficaci, proporzionati e dissuasive, anche inasprendo, se necessario, il quadro nazionatorio;
• rendere effettive, proporzionate e dissuasive le sanzioni pecuniarie;
• adottare misure per garantire la confisca (i) di un importo pari almeno al il valore della tangente, nei casi in cui non sia possibile determinare l’effettivo “profitto” della corruzione internazionale, e (ii) contro gli intermediari che facilitano la corruzione;
• garantire che le sanzioni a carico delle persone giuridiche siano efficaci, proporzionate e dissuasive;
• adottare misure per garantire l’applicazione delle sanzioni interdittive.

Esclusione da appalti pubblici.

• Rafforzare la due diligence negli appalti pubblici, includendo nel sistema AVCPASS le informazioni ottenute attraverso la verifica di società straniere o italiane operanti all’estero e di dati integrati da elenchi delle interdizioni MDB;
• adottare misure per garantire che l’astensione, quando è disposta da un giudice come una sanzione interdittiva o applicata ai sensi di legge, si applichi agli autori di fatti di corruzione internazionale.

Prescrizione.

– Prevedere un periodo adeguato che consenta il corretto svolgimento delle indagini;

– aumentare il termine di prescrizione per le persone giuridiche e allinearlo con il termine previsto nei confronti delle persone fisiche.

Inoltre il WGB raccomanda all’Italia di:

• creare una banca dati nazionale dei casi di corruzione internazionale e dei reati connessi, accessibile a tutti i pubblici ministeri;
• mantenere l’assegnazione di casi di corruzione internazionali e altri crimini economici internazionali all’interno del III dipartimento presso la Procura della Repubblica di Milano, garantendo risorse adeguate;
• aumentare significativamente le risorse umane e introdurre sistemi di digitalizzazione nel sistema giudiziario.

Nell’ottobre del 2024 l’Italia dovrà riferire per iscritto al Gruppo di lavoro sull’attuazione attuazione delle raccomandazioni formulate.